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从实践的角度对新时代法律监督体系的几点思考

日期:2020-01-19 05:50 来源:中国法治新闻报社
        党的十八届三中全会以来,检察机关顺应司法体制改革和监察体制改革,做出了自检察机关恢复重建以来的最大规模职能调整和人员转隶,形成了新时代检察监督体系的重大转变。作为国家专门的法律监督机关,逐步形成了“四大检察”并重的工作格局。立足新时代新任务新课题,检察机关的任务十分艰巨,笔者作为基层检察官,以工作实践的视角浅谈新时代构建法律监督体系的几点思考。
        一、立足新时代,坚持党对检察工作的绝对领导,承担法治建设新使命,建立与党的领导相衔接的法律监督体系,服务党和国家工作大局
        检察工作是政治性很强的业务工作和业务性很强的政治工作,党的领导是检察事业发展的核心力量,围绕党的中心工作和重点工作,促进社会治理体系和治理能力现代化,主动融入党的政治建设,积极构建服务于党的中心工作法律监督体系。
        (一)围绕扫黑除恶专项斗争完善法律监督制度体系
        从职能出发在依法严惩、深挖根治、组织领导、组织建设、打伞破网、打财断血、源头治理等方面及时开展法律监督。对法律监督的工作情况及时向党中央、各级党委作出专项法律监督工作报告,将履行司法监督职责、法律监督工作职责等体制机制建设,作为推进社会治理能力和治理体系现代化的重要一环,形成一批具有典型意义的反映法律监督实践的典型案例,给党中央加快形成治理体系的现代化相适应的法律监督制度体系,提供决策依据参考。
        (二)积极投身于党中央部署的生态文明建设进程
        根据党的十九大会议精神和战略部署,检察职能应积极延伸至生态文明建设中,将党和法律赋予的公益诉讼检察职能,作出成功的实践探索,在环境治理、预防治理和依法行政方面发挥建设性的监督作用,以法律监督的视角促进环境生态保护法律法规的落实,对生态环境的治理开展全面的基础性的调查研究,从中发现开展公益诉讼线索、解决问题的思路建议,分析研究解决问题的深层次矛盾的制度体系,及时向党委、政府提出检察建议,突破“就案办案”的狭隘思维,注重类案分析和比较研究,以法治方式和法治思维,推动各层级、各区域对生态环境问题的综合治理,发挥检察智慧、贡献检察力量。
        (三)围绕服务和支持民营企业发展开展法律监督工作,为优化营商环境,主动开展专门法律监督,服务国家经济建设和改革开放大局
        根据中央的决策部署,积极开展支持和服务民营经济发展各种监督活动,、主动和积极听取企业家对检察机关行动方案、产权保护的制度措施的意见建议,促进检企沟通顺畅,推动法治供需衔接,对企业家关心的风险防范、劳资矛盾、融资困难、人才招录、企业声誉、产权权保护等问题,及时联系相关部门,营造良好的法治环境,把调查研究基础上形成的良好检察智库和司法产品,增强企业的内在素质和市场竞争力,对涉及企业的非法吸收公众资金、侵害公众合法权益等社会敏感问题,以增强企业发展活力和防范金融、信誉风险为重点的分析研究,帮助企业完善自我管理和自身法治建设,提高法律意识和识别防范风险能力,传递“市场经济就是法治经济”的发展理念,发挥案例警示指导作用,引导企业依法有序健康发展,积极争取党委、政府有关部门的支持,以法律手段化解涉企的矛盾纠纷,严肃查处侵犯企业合法权益的违法犯罪,优化社会营商环境。及时将开展专门法律监督的好经验、好做法进行总结推广,逐步形成长效的法律监督制度体系。
        二、突出以人民为中心的发展思想,构建为民监督的法律监督服务体系
        (一)巩固发展法律监督的人民属性
        国家的一切权力属于人民,在人民代表大会制度基础上产生的检察机关,对人民和人民代表大会负责,受人民和人大监督。对人民群众、人大代表关注的焦点、热点问题主动开展调查研究,并及时向人大报告专项监督进展情况,回应人民群众的关切,切实反映社情民意,积极与人大、人民形成良好互动,通过人大监督和专门监督的融合互动,共同形成监督合力,争取人民群众对专门法律监督工作的支持、理解和信赖,增强人民群众的获得感、幸福感、安全感、满意度。
        (二)坚持人民代表大会的法律监督主体地位,自觉服务于人大监督工作
        积极落实2018年宪法修正案“设区的市级以上人大具有地方立法权”,适应我国宪政体制的重大变化,各级人民代表大会及其常委会对行政管理事项的合法性审查、法院审判执行情况、监察监督、专项执法检查、有关质询案、询问案等议题,及时将“四大检察”业务拓展至适时介入相关领域,通过调查研究、列席有关部门会议、检察建议等方式开展专门法律监督,并及时将专门法律监督情况向同级人大报告,以推进人大监督的科学性、民主性和法治化,有效参与基层治理、法治建设进程,服务于人民代表大会的法律监督工作,开拓形成专门法律监督工作新局面。 
        三、坚持宪法对检察机关专门法律监督机关的性质定位,构建与监察监督相衔接的法律监督制度体系
        (一)坚持检察机关是宪法确定的“国家专门的法律监督机关”制度定位,做好法律规定的法律监督工作和制度层面的监督事项   
        从长期检察实践来看,检察机关通过办理具体的法律监督案件或事项,将“精细化”作为具体目标,承担法律层面的事实审查和价值判断,其向党委、人民代表大会所提交内容详实、有据可查、贴近民生和社会实际的审查报告,发挥检察监督亲历性、可考性、建议性制度优势,促进监督工作的科学性、民主性、指向性,有利于实现依宪治国。
        立足新时代,随着检察体制和职能调整,检察机关面临检察实践和理论研究重塑的重大转机。最高人民检察院张军检察长指出:“检察机关的法律监督是国家制度层面的”。对法律在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等领域明确的法律监督事项,检察机关应当立足具体案件和办案活动,履行好法律监督职责。宪法和法律仅在制度层面设计的法律监督,检察机关应根据党委和人大对法律监督工作的部署,根据人民群众和社会的合理关切,适时开展法律监督。
        (二)主动对接监察监督工作,形成环形监督体系
        十八届六中全会以来,我国政治体制发生了重大变革,组建了国家监察委员会,掀开了“全面从严治党”的新篇章,新的监察委员会与党的纪检部门合署办公,整合了原监察部、检察院反贪、反渎、预防职务犯罪等职能,对国家机关、国有企业事业单位、人民团体、公职人员实行监察全覆盖,检察机关原有的职务犯罪立案权连同机构人员一并转隶。
        监察机关的对严重职务犯罪的立案调查、向人民检察院移送起诉等活动受人民检察院的审查制约,检察机关可以采取提前介入调查,了解案情并提出法律意见,检察机关对国家监察委员会移送起诉的案件开展侦查、审查起诉、提起公诉或退回补充调查、不起诉等处理决定,保障刑事诉讼的顺利进行。根据监察权具有对监察对象实体处分性、政治性和强制性的显著特征。检察机关通过其严格的程序性、专业性、引导性、规范性等特征,确保案件经得起历史与实践检验。检察机关与监察委员会建立相互对接的监督制约体系。在党委领导和向人民代表大会负责的法律框架下,实现对检察权与监察权的分权制约;检察机关对职务犯罪案件的办理及相关工作,根据中央深改组的顶层设计,全面实施人民监督员制度,充分回应“监督者谁来监督”的社会关切。
        其次,理清检察机关的专门法律监督与国家监察委员会的监察监督的关系
        国家监察委员会和地方各级监察委员会是党和国家组建的专门行使监察权的职能部门,是执行层面的监督,国家监察委员会执纪问责活动是在党的领导下进行的,其属性属于政治活动,党内监督的专有性和政治性,决定了其不属于法律监督的业务范畴。检察机关在推进“四大检察”业务体系建设中发现的职务犯罪、党员干部、公职人员违法违纪线索,应根据职能分工,及时向纪检监察机关通报或移送,以实现形成环形监督的制度体系。
        国家监察法没有赋予检察机关监督的职能,但不意味着检察机关丧失了法律监督权,监察机关的对严重职务犯罪的立案调查、向人民检察院移送起诉等活动受人民检察院的审查制约,检察机关可以采取提前介入调查,了解案情并提出法律意见,充分体现了检察机关的专门法律监督的属性,检察机关还可以对监察委员会移送的案件退回补充调查、不起诉等处理决定,充分体现了检察机关独立于监察机关依法办案的显著特征。
         笔者认为监察权和检察权的最大区别不在于监督职能是否交叉,监督属性是否重叠,而是监察机关可以依法依纪对监督对象作出纪律处分、开除公职等处分,而检察权对检察对象的监督多数是意见建议,类似于我国古代“御史制度”中的“弹劾权”,只有弹劾而没有罢免处分的权力,这种“弹劾权”在现代国家政治体制中也得到了应用。监察机关不会取代检察机关的专门法律监督地位。监察权与检察权的分开设立,是中国共产党运用马克思主义政权理论的充分体现,开展权力运行间的“批评和自我批评”,贯彻了民主集中制原则,体现了“国家的一切权力属于人民”思想,具有中国特色社会主义制度的鲜明特色。
        四、完善司法监督措施,构建严密的司法监督工作体制机制
        党的十八届四中全会以来,检察机关司法监督的定位得到了宪法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等国家制度层面的确认,检察机关的司法监督属性更加具体化,司法监督措施也更加科学、严谨,主要体现在立案监督、审查批准逮捕、审查起诉、量刑建议、侦查活动监督、审判监督、十四种影响司法公正的具体犯罪的自行立案侦查等各个方面,司法监督的领域更加广泛,司法监督的程序更加具体,司法监督的手段更加明确,检察机关也在制定司法解释方面不断强化监督手段的刚性。从实践的监督来看,检察机关的司法监督确实得到了公安、法院、社会各界的认可,纠正了过去在司法程序和司法实践中长期悬而未决的问题,维护了司法公正,回应了社会和人民群众关切的正当防卫、未成年人保护的社会焦点问题,在司法纠错方面发挥了检察监督的主动性,一批冤假错案得到了纠正,司法监督的公正和效率在不断加强。
        笔者认为检察机关在司法监督领域,应当将侦查监督作为监督的重点,尤其在公安机关有案不立、久侦不决、经引导侦查取证后久拖不办、检察机关自行补充侦查工作薄弱等方面要加大监督体系建设,发挥好上级公检法部门间的协调配合,在攻坚克难上形成监督合力,逐步完善确立检察监督技术体系、检察侦查指挥体系、检察指导制度体系、检察复议复核制度体系、两级审核证据系统、信访化解引导机制,继续织牢织密司法监督的“法网”,消除司法腐败生存的空间,切实维护公平公正。
五、主动接受人民政协机关、民主党派、工商联、人民团体、新闻媒体的社会监督
        加强法律监督体系建设,应当注重加强对人民政协、民主党派、人民团体、工商联、新闻媒体的联系,主动听取他们的意见建议,将社会关注度高的未成年人保护、食品药品安全、公共卫生安全、生态环境治理、医闹等社会热点问题积极实现互动,不断丰富检察业务工作与社会的交汇融合,丰富检察实践经验,发挥好“QQ检察官”、微信、微博公众号等新媒体检察媒介力量,把检察工作深深根植于社会土壤之中,借助社会各界的力量的帮助,促进法律监督体系建设制度的完善,丰富监督领域和内容,扩展法律监督对社会的覆盖面,夯实专门法律监督的社会和民意基础,为法律监督的发展赢得更多支持。对涉及的涉众敏感事件,及时介入案件调查,对社会领域的影响做好调查研究和风险评估,做好法治宣传和正面引导,有效防范和控制系统性网络舆情风险,发挥法律监督在意识形态领域的主导作用,逐步建立与党、政、军、群各部门通力协作配合,适应时代发展特色的网上检察法律监督体系。
         六、开创法律监督新思路,丰富新的检察实践,实现检察理论创新发展
        (一)加强法律政策研究工作,将基础性调查研究作为创新发展的基础
主动加强与人大代表和人大常委会的法律监督业务往来,以此作为法律监督工作的新的重要内容,与“四大检察”一体谋划,提纲挈领,归纳推理总结出检察“药方”,将法律监督工作中取得的成果、实践探索的规律、服务党和国家工作大局经验,参与社会治理层面的情况及时向党委、人大报告,充分取得党委、人大的信任,实现推进法律监督工作成果和制度体系的法制化。
        (二)积极加强与人民群众的联系,主动做好群众工作 
人民群众通过信访、举报、控告、申诉等合法的诉求途径,检察机关应当以法律监督的视角提出法律意见积极回应,并将法律监督的意见及时移送给主管机关作为决策的依据和参考,并对检察意见采纳情况及时跟踪、归纳、分析,及时向党委、人大提出报告,以此推动法律监督工作迈上更高水平。
        (三)加强案件管理和内外部监督制约机制
加强案件进出口管理,做好文核、法核工作,切实做到案件“精细化”管理,主动对接公安、法院、行政执法、纪检监察的司法执法执纪办案活动,努力形成完备的环形监督和制约工作机制。
        (四)以公开促公正,吸取更多法律监督的智慧力量
积极开展检察开放日,举办具体案件的司法听证会、征求意见会,广泛听取吸收人大代表、政协委员、法学专家、律师、人民监督员对案件处理的意见,建立健全信访案件自愿补偿、救助制度,努力化解社会矛盾,维护社会公平正义。( 李 伟 刘力军)
 
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